Stikstofadvies: aan krimp veestapel valt niet te ontkomen

Het advies komt van het onafhankelijk consultantsbureau van de overheid, ADB Topconsult, in de vorm van twee rapporten, en is bedoeld om de formerende partijen voor een nieuwe regering te voorzien van duidelijke informatie om nieuw beleid op te baseren. De consultants hebben naar verschillende sectoren in de economie gekeken, maar concluderen dat de opgave bij de landbouw het grootst zal zijn. Dat komt omdat de maatregelen die Nederland neemt om te voldoen aan de klimaatdoelstellingen of aan Europese normen voor luchtkwaliteit in die andere sectoren al leidt tot een afname van stikstof (in de vorm van NOx) van zo'n 40 procent. Die zogeheten 'autonome afname' is in het geval van ammoniakuitstoot door de landbouw maar acht procent. Daarom zal de landbouw grotere stappen moeten zetten.

Stip op de horizon

Het einddoel van een stikstofbeleid, de stip op de horizon, zou een situatie moeten zijn waarin stikstofdepositie geen belemmering is voor de natuurkwaliteit en waarin ruimte is voor duurzame economische ontwikkeling. Uitgaande van dat doel zou Nederland de stikstofuitstoot moeten halveren, en daarnaast nog gebiedsgerichte maatregelen moeten nemen. Zonder gebiedsgerichte maatregelen zou de uitstoot met 70 procent moeten dalen. En dat geldt dan voor alle sectoren. Maar omdat de NOx-uitstoot dus al aanzienlijk daalt als gevolg van andere maatregelen, hoeven sectoren als huishoudens, industrie en mobiliteit maar relatief kleine extra stappen hoeven te zetten om in ieder geval die 50 procent te halen. De onderzoekers hebben het dan over bijvoorbeeld het introduceren van milieuzones voor binnenhavens en over het ook 's avonds verlagen van de maximumsnelheid voor het wegverkeer.

Landbouw

De landbouw zal volgens het advies meer moeten verminderen. Maar dit afdwingen door als overheid in te grijpen in de bedrijfsvoering zien de onderzoekers als weinig effectief; er zitten teveel haken en ogen aan voermaatregelen of verplichte weidegang. Er zou nog wel winst te behalen zijn bij stalsystemen, door bijvoorbeeld de technieken met de laagste emissienormen als vereiste te stellen.

Maar ze zien meer in het beprijzen van de stikstofemissie. Dat geeft boeren ruimte om hun eigen vakmanschap in te zetten om die emissie omlaag te brengen. Niet alle uitstoot zou op die manier moeten worden beprijsd, omdat een zekere mate van uitstoot onvermijdelijk is. Daarom adviseren de rapporten om bedrijven een 'vrije voet' toe te staan; een hoeveelheid uitstoot waarover geen heffing hoeft te worden betaald. Die vrije voet is variabel; bij bedrijven nabij stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden kan die lager gesteld worden om die bedrijven aan te sporen meer maatregelen te nemen.

Een andere manier om de stikstofuitstoot te beprijzen zou een rechtensysteem zijn, maar dat kan juridisch gecompliceerd worden, zeker omdat die ammoniakrechten effect zullen hebben op de al bestaande dier- en fosfaatrechten.

Een voorwaarde voor het introduceren van hetzij een emissieheffing of ammoniakrechten is dat die emissie te meten is. Forfaitaire berekeningen zijn niet nauwkeurig genoeg en kunnen leiden tot een hoge fraudedruk. De systemen om die metingen te doen zijn er al, stellen de onderzoekers, maar het zal nog een paar jaar duren voordat de kosten daarvan laag genoeg zijn om te gebruiken.

Krimp onvermijdelijk

Maar al de technische maatregelen die ondernemers kunnen nemen om de uitstoot te beperken zullen nog niet leiden tot voldoende reductie, denken de onderzoekers. Zij zien een krimp van de veestapel toch als onvermijdelijk. „Het is geen beleidsdoel op zich", stelt het rapport, „maar het kan een effectief middel zijn om de druk van de landbouwsector op de milieugebruiksruimte te verlagen." Maar een krimp van de veestapel hoeft niet ten koste te gaan van de boeren die door willen gaan; die krimp zou kunnen plaatsvinden bij het grote aantal oudere boeren zonder bedrijfsopvolger.

Overheid moet bijspringen

De onderzoekers onderkennen dat veel landbouwbedrijven tegen lage marges opereren; veel boeren hebben het geld niet om emissiereducerende maatregelen zelf te bekostigen. Of als ze het doen, zou dat leiden tot maatschappelijk ongewenste schaalvergroting. Omdat de vermindering van de uitstoot een maatschappelijk doel dient, pleiten de onderzoekers ervoor dat de overheid een actieve rol speelt om emissiereductie of een omschaling naar kringloopproductie actief te ondersteunen. Dat kan bijvoorbeeld door het helpen bij bedrijfsverplaatsing, door het opkopen van landbouwgrond en die in te zetten door extensivering, of door het belonen van ecosysteemdiensten.